从2007年开始参与当地的农村公墓建设，廖辉与3个朋友先后投入2000多万元。然而，7年后政策巨变，干杉镇镇政府在没有对墓地资产进行清算和交割的前提下，动用了几百人强制进行接管。市县两级人民法院判决镇政府的行为违法，却没有责令其撤销行政行为。

　　“一村一公墓”

　　2006年，湖南长沙市人民政府办公厅下发了《关于在全市农村推行公益性墓地建设的意见》的14号文件，提出“一村一个，也可以几个村联建”公益性墓地的目标。

　　政策出台的背景是，随着农村殡葬改革的深入，长沙市农村火化率上升，但火化后骨灰乱埋乱葬的现象和二次入棺土葬的现象十分普遍。政府期望以大范围的农村公墓建设解决上述问题，但这一措施却被行内人士质疑为“草率和粗疏”。

　　长沙县民政局一位负责该行业多年的人士称，由于文件对于资金来源、建设规模和管理主体等方面含混不清，为今后爆发冲突埋下了隐患。一个县要设立200多个农村公墓，如此大规模的建设力度，即便是富居全国百强县前十位的长沙县，其各个乡镇仍然无力承担巨额费用。方案几经调整，长沙县最终确定17个农村公益性公墓建设试点，其中包括干杉镇。干杉镇镇长饶逢春告诉中国青年报记者：“当时镇里就把这个公益性墓地建设委托给村里来办。”

　　文件下发后，正在湖南湘潭市做房地产生意的廖辉收到了老家干杉镇车马村的热情邀请。时年40岁出头的廖辉在湘潭市做地产生意，“吃干杉的米长大”的他在几度受邀后，开车前往老家探访。

　　廖辉回忆当年的投资理由时，仍觉得把握了一个好的商机——干杉镇离长沙市区仅20多公里，从市区的香樟路一直往东即可到达。位置离黄花机场和长沙高铁南站都不过10分钟车程。而14号文中规定，公益性公墓可以采取多种形式筹集资金和建立后由兴建单位负责管理的条文，让他心里有底。

　　2007年4月11日，廖辉与长沙县干杉镇车马村村委会签订协议：由村里提供83.7亩山地作为管理公益性公墓用地，并提供营业执照及相应的合法手续;墓地经营期为50年，投资方一次性交纳总承包土地款35.57万元，并在所有手续办理后，另行付给村委会5万元。该协议还规定，投资方获得用地后，除了进行公益性墓地的经营管理外，还有权进行养殖、种植等合法的经营活动。

　　车马村村委会主任邹文兵对当年的合作协议予以了证实。他说，镇里只给了6万元，仅够清一下灌木和山塘的泥巴，根本推不动(建设)。廖辉来后，开始只流转30多亩地，约4000元一亩。后来，廖辉又到各个组租了一些土地，总面积达到140多亩。

　　随后，廖辉投入了巨额资金对墓地及周边环境、道路进行了建设，对所租赁土地进行了园林建设，如今墓地已有相当大的规模。同时，在墓地建设初期，为改变当地村民的丧葬观念，廖辉花费了大量的人力物力进行宣传、动员。

　　记者查询到，公墓建设两年后，2009年，长沙县民政局给予干杉墓地许可文件，上面注明：面积25亩，期限为20年。长沙县民政局殡改办主任姚桂秋表示：“按照公益性墓地的墓穴面积规格，一亩地可以建260多个，10亩2600多个。干杉镇两万多人口，加上规划到一起的榔梨镇也不过几万人，按照死亡率千分之七左右的比例，一年几百人，全部进入公益性墓地(够用)”。